鄭羽

在當(dāng)前超16萬(wàn)億的PPP存量盤(pán)子里，九成以上項(xiàng)目依賴(lài)政府財(cái)政支出支撐運(yùn)營(yíng)。但行業(yè)里一個(gè)心照不宣的事實(shí)是：政府付費(fèi)拖欠早已不是個(gè)案——中部某省部分縣區(qū)的PPP項(xiàng)目付費(fèi)率甚至不足30%，不少社會(huì)資本因?yàn)楝F(xiàn)金流斷檔，連基本的設(shè)備維護(hù)都難以為繼。

更關(guān)鍵的是，2022年原《PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（即13號(hào)文）逐步停止執(zhí)行后，直到2024年84號(hào)文出臺(tái)前，這兩年多的“政策銜接期”讓存量項(xiàng)目徹底失去了績(jī)效管理的上位依據(jù)。結(jié)果就是：超七成項(xiàng)目沒(méi)按要求做定期績(jī)效評(píng)價(jià)，近半數(shù)項(xiàng)目的中期評(píng)估直接擱置；就算勉強(qiáng)做了評(píng)價(jià)的，也大多因?yàn)?ldquo;沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)人管”流于形式，之前提了多年的“按效付費(fèi)”，慢慢變成了合同里的“擺設(shè)條款”。

84號(hào)文的出臺(tái)，恰恰踩在了這個(gè)痛點(diǎn)上。它沒(méi)有再提一次“按效付費(fèi)”，而是通過(guò)一套“預(yù)算硬約束+責(zé)任明劃分+爭(zhēng)議有解法”的機(jī)制，把過(guò)去十余年的“原則倡導(dǎo)”，變成了現(xiàn)在能落地、可追溯的“剛性規(guī)則”。今天我們就從實(shí)務(wù)角度，聊聊84號(hào)文怎么破解績(jī)效付費(fèi)的老問(wèn)題，以及還有哪些需要協(xié)同解決的新矛盾。

一、政策銜接期的遺留困局：績(jī)效付費(fèi)為何“落不了地”？

在84號(hào)文之前，不是沒(méi)有文件提過(guò)績(jī)效與付費(fèi)掛鉤——從2014年的操作指南到2020年的13號(hào)文，政策方向一直很明確。但為什么到了實(shí)務(wù)中，還是走了樣？尤其是在13號(hào)文廢止后的銜接期里，這些問(wèn)題被放得更大了。

（一）“誰(shuí)來(lái)評(píng)、評(píng)什么”始終沒(méi)說(shuō)清

13 號(hào)文雖搭建了績(jī)效管理的整體框架，但對(duì)財(cái)政部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)的具體權(quán)責(zé)劃分未完全明晰。在政策銜接期，這一問(wèn)題進(jìn)一步顯現(xiàn)：部分項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門(mén)牽頭開(kāi)展，由于財(cái)政部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)側(cè)重不同，某些考核指標(biāo)設(shè)置不盡合理。比如某污水處理項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)把“廠區(qū)衛(wèi)生”“檔案完整度”這類(lèi)非核心指標(biāo)權(quán)重設(shè)到40%，關(guān)鍵的“出水COD達(dá)標(biāo)率”只占20%；有的還是由項(xiàng)目公司自己評(píng)自己，結(jié)果自然是“年年滿(mǎn)分”，但周邊居民的投訴從沒(méi)斷過(guò)，考核的初衷未能實(shí)現(xiàn)。

這類(lèi)情況的出現(xiàn)，本質(zhì)是績(jī)效管理的責(zé)任主體和專(zhuān)業(yè)適配性尚未完全匹配，專(zhuān)業(yè)性有待進(jìn)一步提高。

（二）付費(fèi)拖欠“沒(méi)懲罰、沒(méi)解法”

之前的政策只要求“按績(jī)效付費(fèi)”，但沒(méi)說(shuō)“不付費(fèi)該怎么辦”。在政策銜接期，受地方財(cái)政收支平衡壓力影響，部分地區(qū)項(xiàng)目付費(fèi)進(jìn)度有所放緩：有的地方因財(cái)政統(tǒng)籌安排需要，付費(fèi)節(jié)奏與合同約定存在一定偏差；有的地方則因績(jī)效評(píng)價(jià)流程未及時(shí)完成，導(dǎo)致付費(fèi)環(huán)節(jié)暫未推進(jìn)。

東部某垃圾焚燒項(xiàng)目就遇到了這種情況：運(yùn)營(yíng)3年，政府只付了不到三分之一的補(bǔ)貼，累計(jì)拖欠1.8億元。項(xiàng)目公司打官司，耗時(shí)兩年也沒(méi)個(gè)明確結(jié)果——畢竟地方政府不是“不想付”，很多時(shí)候是“真沒(méi)錢(qián)”，但社會(huì)資本總不能看著項(xiàng)目停擺。這背后既體現(xiàn)了地方財(cái)政的實(shí)際收支壓力，也反映出付費(fèi)履約的配套機(jī)制仍需完善，‘按效付費(fèi)’未能形成雙向的良性約束。

（三）指標(biāo)“定死了”，運(yùn)營(yíng)“跟不上”

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期少則10年，多則30年，但之前的政策沒(méi)說(shuō)過(guò)“指標(biāo)能調(diào)整”。在政策銜接期，這一問(wèn)題更為凸顯：某2018年落地的智慧城市項(xiàng)目，當(dāng)初定的指標(biāo)還是“設(shè)備采購(gòu)數(shù)量”“系統(tǒng)上線率”，這幾年數(shù)據(jù)安全、智慧服務(wù)覆蓋率成了核心需求，卻沒(méi)人牽頭調(diào)整指標(biāo)。結(jié)果就是：項(xiàng)目公司照著老指標(biāo)干，年年“績(jī)效達(dá)標(biāo)”，但政府和公眾想要的服務(wù)根本沒(méi)到位，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果與政府、公眾對(duì)服務(wù)的實(shí)際需求存在偏差，也使得‘按效付費(fèi)’難以適配項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的動(dòng)態(tài)變化。

二、84號(hào)文的“破局點(diǎn)”：三個(gè)剛性設(shè)計(jì)補(bǔ)上漏洞

84號(hào)文的價(jià)值，不是推翻過(guò)去的政策，而是精準(zhǔn)補(bǔ)上了政策銜接段暴露的漏洞。它用三個(gè)關(guān)鍵設(shè)計(jì)，讓“按效付費(fèi)”真正從紙面上站了起來(lái)。

（一）明確“誰(shuí)來(lái)評(píng)”：行業(yè)主管部門(mén)“接棒”，專(zhuān)業(yè)的事歸專(zhuān)業(yè)的人

84號(hào)文第一次明確：績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)的核心責(zé)任，歸行業(yè)主管部門(mén)；財(cái)政部門(mén)不再直接參與評(píng)價(jià)，轉(zhuǎn)而負(fù)責(zé)制度監(jiān)督和再評(píng)價(jià)。

比如某高速公路項(xiàng)目，之前財(cái)政部門(mén)評(píng)的是“綠化覆蓋率”“臺(tái)賬齊不齊”，交通運(yùn)輸部門(mén)接手后，把“高峰通行效率”“應(yīng)急救援響應(yīng)時(shí)間”這些和公眾體驗(yàn)直接相關(guān)的指標(biāo)，權(quán)重提至60%。調(diào)整后，評(píng)價(jià)結(jié)果和實(shí)際服務(wù)質(zhì)量的契合度，從之前的45%漲到了82%。

同時(shí)，84號(hào)文還要求地方政府回頭查合同：凡是沒(méi)明確“績(jī)效得分怎么和付費(fèi)掛鉤”的，都要補(bǔ)充條款。現(xiàn)在大岳服務(wù)的項(xiàng)目里，已經(jīng)有不少補(bǔ)上了“得分80—90分按95%付費(fèi)、90分以上全額付”的剛性規(guī)則，再也不是過(guò)去“按績(jī)效付費(fèi)”的模糊表述。

（二）解決“付不付”：預(yù)算+清欠雙保險(xiǎn)，從“彈性”變“剛性”

針對(duì)付費(fèi)拖欠這個(gè)老大難，84號(hào)文搭了兩道防線：

• 一是“預(yù)算硬約束”：要求地方政府按項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期，把績(jī)效付費(fèi)分年度算清楚，而且必須納入預(yù)算。東部某地級(jí)市已經(jīng)把23個(gè)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)需求，納入了2026—2030年的財(cái)政規(guī)劃，資金覆蓋率做到了100%——這就從源頭上為資金提供了保障。
• 二是“清欠有要求”：文件明確要求“不能用拖延驗(yàn)收、延遲評(píng)價(jià)來(lái)拖欠付費(fèi)”，已經(jīng)欠的錢(qián)，要按國(guó)家規(guī)定解決。比如某污水處理項(xiàng)目的1.2億元?dú)v史欠費(fèi)，之前拖了兩年沒(méi)動(dòng)靜，84號(hào)文出臺(tái)后，通過(guò)“專(zhuān)項(xiàng)債置換+分期支付”的方式，終于有了落地的眉目。

據(jù)財(cái)政部的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，84號(hào)文實(shí)施后，全國(guó)PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)及時(shí)率，已經(jīng)從銜接期的62%漲到了81%——這個(gè)變化在實(shí)務(wù)中很明顯，不少項(xiàng)目公司反饋“最近半年的付費(fèi)到賬速度確實(shí)快了”。

（三）允許“調(diào)指標(biāo)”：中期評(píng)估補(bǔ)漏洞，應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)變數(shù)

84號(hào)文還有個(gè)很務(wù)實(shí)的設(shè)計(jì)：允許結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)做中期評(píng)估，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整項(xiàng)目條款。這就解決了“指標(biāo)定死、運(yùn)營(yíng)跟不上”的問(wèn)題。

比如某養(yǎng)老PPP項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)5年后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)初沒(méi)考慮“智能護(hù)理設(shè)備”的使用情況，通過(guò)中期評(píng)估，不僅把“智能設(shè)備使用率”加進(jìn)了核心指標(biāo)，還根據(jù)項(xiàng)目公司這幾年的績(jī)效表現(xiàn)，把合作期限從15年延長(zhǎng)到20年——既讓社會(huì)資本有動(dòng)力投入新設(shè)備，也保證了養(yǎng)老服務(wù)的升級(jí)。

還有智慧市政這類(lèi)技術(shù)迭代快的項(xiàng)目，現(xiàn)在也能通過(guò)中期評(píng)估，新增“數(shù)據(jù)安全達(dá)標(biāo)率”“服務(wù)響應(yīng)速度”這些新指標(biāo)，不用再抱著老條款“硬湊績(jī)效”。

三、實(shí)務(wù)里的新矛盾：財(cái)政困局下的“惡性循環(huán)”怎么破？

雖然84號(hào)文補(bǔ)了不少漏洞，但實(shí)務(wù)中還有個(gè)繞不開(kāi)的難題——就像很多同行遇到的：地方政府不是“不想付”，是真的“沒(méi)錢(qián)付”。結(jié)果就是：政府付費(fèi)拖→項(xiàng)目公司沒(méi)錢(qián)運(yùn)維→績(jī)效得分低→政府更有理由少付，形成一個(gè)死循環(huán)。

這個(gè)循環(huán)比之前的“政策空窗”更復(fù)雜，因?yàn)樗皇菃我坏?ldquo;政策沒(méi)到位”，而是財(cái)政現(xiàn)實(shí)、合同剛性和服務(wù)質(zhì)量的多重博弈。

（一）績(jī)效低分可能不是“沒(méi)做好”，而是“沒(méi)錢(qián)做”

北方某地級(jí)市有個(gè)總投資十幾億元的PPP項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)四五年了，政府只付了預(yù)期付費(fèi)的十分之一。項(xiàng)目公司現(xiàn)金流早斷了，不僅沒(méi)錢(qián)買(mǎi)養(yǎng)護(hù)材料，連員工工資都拖欠了半年。最后績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，因?yàn)?ldquo;路面裂縫沒(méi)修”“路燈壞了沒(méi)換”，得分直接跌破60分。

這種情況，你能說(shuō)是社會(huì)資本“沒(méi)履約”嗎？其實(shí)是政府付費(fèi)不足直接導(dǎo)致的項(xiàng)目公司未能履約到位。如果還按常規(guī)機(jī)制扣減付費(fèi)，只會(huì)讓項(xiàng)目更難以為繼——這也是84號(hào)文落地時(shí)需要靈活處理的問(wèn)題。

（二）四方利益“難平衡”

這個(gè)循環(huán)里，沒(méi)有絕對(duì)的“過(guò)錯(cuò)方”，只有各自的難處：

• 地方政府：受“三保”（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）和債務(wù)管控影響，尤其是土地出讓收入下降后，能勻給PPP項(xiàng)目的資金更少了。比如某市2023年的政府性基金收入，只完成了預(yù)算的7.46%，連某PPP項(xiàng)目的資本金都湊不齊，更別說(shuō)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼了；
• 項(xiàng)目公司：一邊是政府付費(fèi)拖，一邊是銀行貸款要還。華東某省的一家投資公司，光政府的欠款就有30億元，再加上銀行抽貸20億元，流動(dòng)性直接少了50億元，想運(yùn)維都沒(méi)本錢(qián)；
• 金融機(jī)構(gòu)：看到項(xiàng)目現(xiàn)金流惡化，只會(huì)收緊授信，形成“付費(fèi)拖→運(yùn)維差→績(jī)效低→抽貸”的惡性循環(huán)；
• 公眾：最后買(mǎi)單的還是老百姓——某垃圾收運(yùn)項(xiàng)目因?yàn)檎?個(gè)月沒(méi)付補(bǔ)貼，社會(huì)資本停了垃圾清運(yùn)，小區(qū)里臭味彌漫，投訴量翻了三倍。
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（三）破局思路：不能只盯著“績(jī)效－付費(fèi)”，要“協(xié)同紓困”

破解這個(gè)循環(huán)，不能再用“單向約束”的思路，得從“短期紓困、中期調(diào)整、長(zhǎng)期優(yōu)化”三個(gè)層面搭框架：

短期先“止血”：優(yōu)先用專(zhuān)項(xiàng)債、化債資金補(bǔ)付費(fèi)缺口，至少保證核心運(yùn)維——比如先把人員工資、設(shè)備基礎(chǔ)維護(hù)的資金落實(shí)，別讓項(xiàng)目直接停擺。同時(shí)可以協(xié)商采用“基礎(chǔ)付費(fèi)+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”的模式：基礎(chǔ)付費(fèi)覆蓋核心成本，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等財(cái)政好轉(zhuǎn)了再補(bǔ)，避免“一扣到底”。

中期調(diào)“條款”：針對(duì)財(cái)政困難地區(qū)，不妨重新談合同：比如某項(xiàng)目通過(guò)把融資利率從4.9%降到3.6%（現(xiàn)為3.5%，與5年期LPR錨定），同時(shí)把項(xiàng)目收益率從8%降到6.5%，讓政府年付費(fèi)壓力少了，能按時(shí)付費(fèi)了，這樣雙方都能接受。

長(zhǎng)期謀“盤(pán)活”：對(duì)有收益潛力的項(xiàng)目，可嘗試通過(guò)REITs、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式引入新資本。引入資金成本低、運(yùn)營(yíng)管理高效的運(yùn)營(yíng)方，還可在降低成本的同時(shí)提高項(xiàng)目收益。

四、結(jié)語(yǔ)：84號(hào)文不是“終點(diǎn)”，是“新起點(diǎn)”

84號(hào)文最核心的意義，不是出臺(tái)一套“更嚴(yán)的規(guī)則”，而是在政策銜接期后，給存量PPP項(xiàng)目立了一個(gè)“可落地的標(biāo)準(zhǔn)”——它既明確了“按效付費(fèi)”的剛性，也留了“應(yīng)對(duì)財(cái)政現(xiàn)實(shí)”的彈性。

但要讓這套機(jī)制真正跑起來(lái)，還需要政府、社會(huì)資本、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同：政府要把付費(fèi)預(yù)算做扎實(shí)，社會(huì)資本要在能力范圍內(nèi)保服務(wù)，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)可以幫忙算清“運(yùn)維底線成本”“合同調(diào)整空間”，金融機(jī)構(gòu)也需要更包容的授信政策。

畢竟，PPP的核心是“合作共贏”，不是“互相約束”。84號(hào)文搭好了框架，接下來(lái)的關(guān)鍵，就是在實(shí)務(wù)中找到各方利益的平衡點(diǎn)，讓存量項(xiàng)目真正“活”起來(lái)，而不是在“績(jī)效低分、付費(fèi)拖欠”的循環(huán)里繼續(xù)耗下去。