馬 莉      葛 凡

目前，PPP存量項目正面臨多重挑戰(zhàn)，地方財政收緊導(dǎo)致的政府付費滯后、融資市場波動引發(fā)的資金鏈緊張、政策調(diào)整帶來的合規(guī)性壓力、運營過程中出現(xiàn)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不一致等問題交織疊加，使得部分項目的政府和社會資本合作基礎(chǔ)逐漸弱化，終止合作的情況日益增多。然而，PPP存量項目終止絕非“一斷了之”的簡單操作，其涉及政府、社會資本、金融機構(gòu)、公眾等多方主體的利益，若不能順利開展終止談判并處理好后續(xù)工作，最終可能引發(fā)法律糾紛、帶來財政風(fēng)險或?qū)е鹿卜?wù)中斷。因此，深入剖析項目終止過程中的核心要點與難點，依法依規(guī)、科學(xué)有序地推進(jìn)處置工作，成為當(dāng)前PPP領(lǐng)域亟待研究的重要課題。結(jié)合工作實踐，對于政府和社會資本已明確終止合作的PPP存量項目，需從投資、收入及履約三個方面梳理要點，為后續(xù)談判提供支撐依據(jù)。

一、投資情況梳理：精準(zhǔn)核算，筑牢費用基數(shù)

投資情況的梳理是終止合作處置的基礎(chǔ)，其核心在于明確社會資本的實際投入與資金使用軌跡，為明確終止費用提供依據(jù)。 

（一）資金籌措情況梳理

需全面核查項目資本金的認(rèn)繳與實繳情況，包括社會資本方是否按合同約定足額繳納資本金，是否存在抽逃、挪用資本金的情形。同時，要厘清銀行融資及其他債務(wù)性資金的到位情況，明確融資規(guī)模、利率、還款期限等核心條款，以及政府方是否提供了擔(dān)?；虺兄Z。

難點在于部分項目存在資本金認(rèn)繳與實繳不一致的情況，且部分融資文件不完整，導(dǎo)致資金來源與性質(zhì)難以界定。此外，對于項目建設(shè)過程中新增的融資需求，若未按原合同約定履行審批程序，其資金是否納入終止費用核算范圍，需結(jié)合合同約定與法律規(guī)定綜合判斷。

（二）資金支出情況梳理

要逐筆核實項目公司的資金支出明細(xì)，明確資金使用范圍與具體用途。需嚴(yán)格區(qū)分本項目投資支出與非本項目投資支出，確保每一筆支出都有對應(yīng)的合同、發(fā)票、支付憑證等佐證材料。

實操中，部分項目存在支出憑證不規(guī)范、費用分?jǐn)偰：葐栴}。同時，建設(shè)期利息的計算需結(jié)合項目建設(shè)進(jìn)度、資金到位時間等因素，若項目存在工期延誤，利息核算將更為復(fù)雜。

二、收入情況梳理：厘清往來，明確支付責(zé)任

項目公司收入情況的梳理核心是確認(rèn)截止終止時點的已獲收益與應(yīng)收款項，為政府方應(yīng)付終止費用的計算提供支撐。

（一）收入類型與金額梳理

需全面梳理項目公司的收入來源，包括政府方已支付的每筆費用，以及項目運營過程中獲得的使用者付費。要逐一核對每一筆收入的支付憑證、發(fā)票、銀行流水等資料，明確收入金額、支付時間、支付依據(jù)及未支付款項的金額與原因。

難點在于部分項目的績效評價機制未有效落地，政府方支付的費用與績效結(jié)果掛鉤不緊密，導(dǎo)致部分款項支付滯后或存在爭議。對于使用者付費項目，若存在收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、欠費追繳困難等情況，需核實實際到賬收入與應(yīng)收收入的差額，明確該部分差額的責(zé)任主體與處理方式。

（二）應(yīng)收款項的認(rèn)定與處理

重點關(guān)注政府方未按合同約定支付的款項，包括逾期未付的運營補貼等政府支出責(zé)任，以及應(yīng)結(jié)算但未結(jié)算的績效獎勵等。需核查未支付款項的形成原因，區(qū)分是政府方財政資金緊張導(dǎo)致的延遲支付，還是項目公司未達(dá)到合同約定的支付條件導(dǎo)致的未支付。后續(xù)需結(jié)合責(zé)任認(rèn)定結(jié)果確定是否納入終止費用，避免國有資產(chǎn)流失或社會資本合理利益受損。

三、項目實施履約情況梳理：復(fù)盤全流程，厘清責(zé)任邊界

項目實施履約情況的復(fù)核是責(zé)任認(rèn)定的關(guān)鍵，依據(jù)已簽署的PPP合同及相關(guān)協(xié)議，全面復(fù)盤項目從立項、建設(shè)到運營的全流程，判斷各方是否履行合同義務(wù)，為補償或賠償談判提供依據(jù)。

（一）建設(shè)階段履約情況梳理

核查項目建設(shè)期是否嚴(yán)格遵守合同約定的工期，若存在工期延誤，需明確延誤原因是政府方未及時提供建設(shè)條件、審批手續(xù)辦理滯后，還是社會資本方施工組織不當(dāng)、資金不到位。同時，要檢查建設(shè)手續(xù)是否完備，審批文件是否齊全有效，是否存在未批先建、違規(guī)建設(shè)的情形。此外，需核實項目交竣工手續(xù)的辦理情況，確認(rèn)是否存在質(zhì)量缺陷。

難點在于工期延誤、手續(xù)瑕疵等問題往往是多方因素共同作用的結(jié)果，例如政府方未及時交付建設(shè)用地，同時社會資本方存在施工管理疏漏，此時需區(qū)分主次責(zé)任。部分項目的審批文件存在補簽、后補的情況，難以準(zhǔn)確判斷手續(xù)辦理的合規(guī)性與及時性。

（二）運營階段履約情況梳理

檢查項目公司是否按合同約定提供了符合標(biāo)準(zhǔn)的運營維護服務(wù)，包括公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、安全性等是否達(dá)到績效評價要求。核實績效評價工作是否定期開展，以及評價結(jié)果與費用支付的掛鉤情況。同時，要關(guān)注項目公司是否履行了設(shè)備維護、設(shè)施更新、安全保障等義務(wù)，是否存在因運營不當(dāng)導(dǎo)致公共服務(wù)中斷或質(zhì)量下降的情形。

實操中，績效評價標(biāo)準(zhǔn)往往存在一定的模糊性，導(dǎo)致對項目公司運營服務(wù)是否達(dá)標(biāo)難以形成統(tǒng)一判斷。此外，若項目存在運營成本超出預(yù)期、服務(wù)對象需求變化等情況，項目公司是否有權(quán)要求調(diào)整運營補貼，或政府方是否有權(quán)據(jù)此要求減免部分責(zé)任，需結(jié)合合同約定與行業(yè)慣例綜合分析。

（三）合同履行情況綜合判斷

全面梳理政府方與社會資本方在合同履行過程中的義務(wù)履行情況，包括政府方是否按時支付相關(guān)費用、提供約定的支持條件，社會資本方是否按要求完成項目建設(shè)、履行運營維護責(zé)任等。重點核查是否存在違約行為，包括違約的具體情形、發(fā)生時間、造成的損失等。

難點在于部分項目合同條款約定不明確，對于一些特殊情形的處理未作出具體規(guī)定，導(dǎo)致雙方對合同義務(wù)的理解存在分歧。此外，違約行為與損失之間的因果關(guān)系認(rèn)定較為復(fù)雜，例如政府方延遲支付費用與項目公司運營服務(wù)質(zhì)量下降之間是否存在直接因果關(guān)系，需結(jié)合事實依據(jù)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)論證。

四、總結(jié)

PPP存量項目終止合作涉及政策環(huán)境、市場變化、合同履行等多重因素，其處置過程復(fù)雜且敏感，關(guān)乎各方主體的合法權(quán)益。要實現(xiàn)項目終止的平穩(wěn)有序，需梳理核心要點，為后續(xù)談判提供支撐依據(jù)，通過規(guī)范、高效的處置，化解潛在風(fēng)險，實現(xiàn)合作的友好終止。